3.3 Органы управления финансами в Российской Федерации

В управлении финансами при определении целей и задач финансовой политики, разработке и утверждении финансового и связанного с ним законодательства и подзаконных актов участвуют законодательные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления. Исполнительные органы участвуют во всех функциональных элементах управления финансами, а основная функция законодательных органов в управлении финансами — финансовый контроль.

Управление финансами на федеральном уровне.

Депутаты обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, рассматривающие и утверждающие проект закона о федеральном бюджете и отчете о его исполнении, другие финансовые и связанные с ними законодательные акты, правительственные программы, могут, обладая правом законодательной инициативы, вносить на рассмотрение проекты финансовых законодательных актов, поправки в действующее законодательство.

Государственная Дума заслушивает отчет Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета. Государственная Дума и Совет Федерации формируют Счетную палату Российской Федерации — орган государственного финансового контроля законодательной власти Российской Федерации.

Участие Президента Российской Федерации в управлении финансами связано с определением целей и задач финансовой политики в посланиях Федеральному Собранию, в том числе ежегодном Бюджетном послании, с подписанием законов по финансовым вопросам, внесением проектов финансового законодательства, изданием указов, осуществлением государственного финансового контроля.

Правительство Российской Федерации, ответственное за разработку и реализацию финансовой политики России, составление и исполнение федерального бюджета, осуществляет разработку других проектов законов по финансовым и связанным с ними вопросам, утверждает постановления, издает распоряжения, обеспечивающие реализацию финансового законодательства. Оно определяет задачи, функции федеральных органов исполнительной власти, их права и обязанности, в том числе конкретный круг вопросов, относящихся к ведению того или иного министерства, входящего в состав Правительства Российской Федерации, по управлению финансами. Практически во всех странах в составе исполнительной власти действует специальный орган, ответственный за разработку финансовой стратегии и тактики (чаще всего этот орган носит название министерства финансов, но в США отдельные функции, аналогичные функциям Министерства финансов России, выполняют Департамент по Управлению и Бюджету аппарата Президента США и Федеральное казначейство США). Следует иметь в виду, что одинаковые названия соответствующего органа исполнительной власти в разных странах не всегда означают совпадение их функций: например, в одних странах министерство финансов может осуществлять налоговый контроль, в других — нет. Функции финансовых органов различаются не только по странам, но могут меняться в различные исторические периоды.

Так, Министерство финансов России, созданное более 200 лет назад, неоднократно меняло свою структуру и компетенцию. В разные периоды Министерству финансов России (Министерству финансов СССР) подчинялись пограничная служба, железные дороги, Госбанк России и Госбанк СССР.

Современные задачи и функции Министерства финансов Российской Федерации определены в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», которым в рамках административной реформы была предпринята попытка разграничить нормотворческие и правоприменительные функции (надзорные, по управлению имуществом). Нормотворческие функции были закреплены за министерствами, правоприменительные — за федеральными службами и агентствами. В связи с этим некоторые бывшие подразделения Минфина России (Главное управление федерального казначейства, Департамент государственного финансового контроля, Департамент страхового надзора, Комитет финансового мониторинга) были преобразонаны в федеральные службы, подведомственные Министерству финансов Российской Федерации (соответственно Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба но финансовому мониторингу)¹. К Минфину России перешли функции разработки налоговой политики, налогового законодательства и осуществления разъяснительной работы по вопросам налогообложения от упраздненного Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, а функции контроля за соблюдением налогового законодательства — Федеральной налоговой службе, также подведомственной Минфину России.

Таким образом, в настоящее время Министерству финансов Российской Федерации подведомственны четыре федеральные службы (рис. 3.3).

Основными задачами Минфина России в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» являются выработка единой государственной финансовой (включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга), кредитной, денежной политики, а также политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей (в части исчисления и порядка уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Рис. 3.3 Федеральные службы, подведомственные Министерству финансов РФ

Среди основных функций Минфина России в соответствии с указанными задачами можно назвать:
• разработку проектов законов по вопросам развития бюджетной системы, основ бюджетного процесса, разграничения бюджетных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;
• разработку проектов законов в области налогообложения, а также форм документов, учета и отчетности, связанных с их реализацией;
• разработку проекта закона о федеральном бюджете и организацию его исполнения, составление отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
• координацию бюджетной и денежно-кредитной политики;
• управление государственным долгом Российской Федерации и эмиссию государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации;
• ведение книги учета государственных долгов и регистрации миссии государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных образований;
• разработку нормативных актов в области бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности.

Большую роль в оперативном управлении финансами, учете и контроле (предварительном и текущем) играют органы Федерального казначейства.

Федеральное казначейство было создано в Российской Федерации в составе Министерства финансов Российской Федерации и 1993 г.² для обеспечения оперативного управления средствами федерального бюджета. В истории многих государств, и в России и том числе, до XX в. действовали преимущественно государственные казначейства банковского типа. Они занимались приемом платежей, связанных с формированием государственных доходов, хранением средств, а также выдачей средств для осущестиления государственных расходов, нередко в их функции входила миссия наличных денежных средств³. Поскольку большинство платежей в то время осуществлялось в наличной форме, по характеру функций государственные казначейства XIX в. были сходны с функциями казначейств в составе современных коммерческих банков, осуществляющих приходно-расходные операции с наличностью (или кассовые операции).

Иные функции осуществляет современное Федеральное казначейство (Казначейство России). Необходимость его создания в 1993 г. была вызвана: банковской реформой, в результате которой средства федерального бюджета оказались рассредоточены в разных кредитных организациях; отсутствием автоматизации безналичных расчетов и соответственно отсутствием оперативной информации у Минфина России о движении бюджетных средств; конституционной реформой, в результате которой исполнение федерального бюджета перестало относиться к вопросам деятельности финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований.

Таким образом, проблемы исполнения федерального бюджета вызвали необходимость создания специального органа — Федерального казначейства, к которому от банков перешли учетноконтрольные функции. В соответствии со ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы, примером этого являются органы Федерального казначейства, представляющего собой строго централизованную систему, во всех субъектах Российской Федерации.

Современные полномочия Федерального казначейства и его территориальных органов определены Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703. Федеральное казначейс
тво является органом кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ему открываются счета по учету средств соответствующих бюджетов в подразделениях Центрального банка РФ⁴, Федеральное казначейство ведет учет всех кассовых поступлений и выплат, является центральным звеном в информационном обмене между участниками исполнения бюджетов. В России большая часть налогов (главным образом федеральных) формирует одновременно доходы разных бюджетов бюджетной системы. С этим связана такая важная функция органов Федерального казначейства, как распределение поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

При исполнении федерального бюджета, а также в оговоренных законодательством случаях при исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, органы Федерального казначейства открывают и ведут лицевые счета администраторов поступлений в бюджетную систему, распорядителей и получателей бюджетных средств, организуют доведение необходимой информации указанным участникам процесса исполнения бюджета, обеспечивающей право на расходование бюджетных средств.

В условиях современной системы исполнения бюджетов приходно-расходные операции (кассовое исполнение бюджета) осуществляют кредитные организации, но учет этих операций, а также составление отчетности о кассовом исполнении бюджетов
относятся к компетенции Федерального казначейства.

Органы Федерального казначейства ведут реестр участников бюджетного процесса федерального уровня, а также реестр государственных контрактов, заключенных от имени РФ.

Создание органов Федерального казначейства во многом инициировало развитие правовой базы исполнения бюджетов бюджетной системы, а также способствовало активному внедрению информационных технологий в этот процесс. Современная система органов Федерального казначейства позволяет в режиме реального времени обеспечить сбор оперативной информации о всех кассовых поступлениях в федеральный бюджет и выплатах из бюджета. Благодаря терминальной связи с учреждениями Банка России и внутри системы Федерального казначейства в конце операционного дня все средства федерального бюджета аккумулируются на едином счете, открытом центральному аппарату Федерального казначейства. С этим связана еще одна функция Федерального казначейства — участие в размещении временно свободных средств федерального бюджета, а также кассовом планировании при исполнении федерального бюджета.

Если проводить аналогию с другими странами, то следует иметь в виду, что зарубежные казначейства выполняют разнообразные функции, не всегда сходные с функциями Федерального казначейства в Российской Федерации (например, в США Федеральное казначейство выполняет функции администрирования налоговых поступлений, в Италии — по управлению всем государственным имуществом, а не только бюджетными средствами).

Наиболее близко по функциям к Казначейству России Государственное казначейство Франции.

Органы законодательной власти субъектов РФ утверждают законы в области финансов в рамках своей компетенции: (о вве дении региональных налогов и сборов в соответствии с перечнем, установленным налоговым законодательством Российской Федерации, о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и отчете о его исполнении, о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования и отчете об его исполнении; о мерах государственной финансовой поддержки организаций и отраслей региональной экономики и др.)

Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации ответственны за выработку финансовой политики региона, составление проекта бюджета субъекта РФ и организацию его исполнения. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему региональных органов государственной власти на основе общих принципов, определенных федеральным законодательством⁵. В составе администраций субъектов РФ создаются специализированные финансовые органы: министерства финансов (в республиках, а также некоторых краях и областях), департаменты финансов, комитеты по финансам и бюджету, финансовые управления и т.п. Их функции сходны с функциями Министерства финансов Российской Федерации, но в пределах компетенции исполнительных органов субъектов РФ. К основным функциям относятся: разработка региональной финансовой политики, непосредственная разработка проектов региональных бюджетов, организация их исполнения, разработка программ государственной финансовой поддержки отдельных отраслей и организаций региона, осуществление государственных заимствований субъектов РФ. Следует иметь в виду, что для осуществления последней функции в составе исполнительных органов власти субъектов РФ может быть создан специальный орган (например, Комитет муниципальных займов Правительства г. Москвы). Региональные финансовые органы также могут иметь свои подразделения на местах — как правило, финансово-казначейские управления (или филиалы).

Финансовые органы субъектов РФ в отличие от финорганов, функционирующих в условиях административно-командной системы управления, непосредственно не подчиняются Министерству финансов России; тем не менее они представляют отчет об исполнении своих бюджетов в Минфин России, в координации с последним проводится кадровая работа и работа по информатизации управления финансами.

В составе многих финансовых органов субъектов РФ созданы региональные казначейства, они ведут лицевые счета распорядителей и получателей средств региональных и местных бюджетов для обеспечения текущего контроля за целевым использованием бюджетных средств. В том случае, если субъект РФ не получает дотацию из федерального бюджета (или ее размер незначителен), кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъекта РФ и местных бюджетов на его территории может осуществлять финансовый (финансово-казначейский) орган субъекта РФ, при этом ему открываются банковские счета соответствующих бюджетов.

Управление финансами на местном уровне.

Представительные органы местного самоуправления принимают решения об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, принимают решения по другим финансовым вопросам, относящимся к ведению муниципальных образований.

Исполнительные органы местного самоуправления ответственны за разработку муниципальной финансовой политики, в том числе долговой, составление и исполнение местного бюджета.

Как правило, в их составе действуют местные финансовые или финансово-казначейские органы. Типовое положение о финансово-казначейском органе муниципального образования разработано и одобрено Правлением Союза российских городов в I 998 г. Право на формирование и исполнение местных бюджетов муниципальными образованиями гарантировано ст. 132 Конституции Российской Федерации.

Органы управления финансами в коммерческих организациях.

Управление финансами в коммерческих организациях осуще|шляется высшими органами управления (например, для акционерных обществ это собрание акционеров), которые определяют финансовую стратегию организации, утверждают финансовые нпппы, отчеты об их исполнении. Непосредственно финансовыми потоками управляют руководство организации (совет директоров, генеральный директор) и специально созданные финансовые службы, они же разрабатывают проекты финансовых планов, принимают решения о размещении финансовых ресурсов в раз личные виды активов, осуществляют взаимодействие с финансово-кредитными организациями. В небольших организациях, где нет специальных финансовых служб, их функции выполняют бухгалтерии. Для коммерческих организаций, входящих в состав финансово-промышленных групп, большое значение в управлении финансами имеют решения, принимаемые головной компанией этой группы.

Органы управления финансами в некоммерческих организациях.

Состав органов управления финансами в некоммерческих организациях определяется их организационно-правовыми формами и видом деятельности. Кроме руководителей таких организаций, решения по финансовым вопросам могут принимать специально созданные попечительские советы, ревизионные комиссии и др. Наибольшей спецификой управления финансами по сравнению с другими некоммерческими организациями обладают бюджетные учреждения.

Финансовые планы бюджетных учреждений разрабатываются, утверждаются и исполняются в виде бюджетных смет и смет доходов и расходов по приносящей доход деятельности в соответствии с указаниями главных распорядителей бюджетных средств на основе общих требований, определенных Минфином России. Главный распорядитель бюджетных средств может делегировать право утверждения указанных смет руководителю учреждения. Несмотря на расширяющиеся права бюджетных учреждений в рамках бюджетной реформы, они во многом зависимы от решений, принимаемых главными распорядителями бюджетных средств как в части ограничения объема обязательств, принимаемых за счет бюджетных средств, так и в части получения предпринимательских доходов, доходов в виде дополнительного бюджетного финансирования от сдачи государственного (муниципального) имущества, находящегося в оперативном распоряжении учреждения, в аренду. Большую роль в управлении финансами бюджетных учреждений и других некоммерческих организаций играют бухгалтерии, которые разрабатывают проекты смет, ведут бухгалтерский учет и составляют отчетность.

Совершенствование организации управления финансами, развитие правовой базы и использование современных информационных технологий являются основными направлениями обеспечения эффективности формирования и использования финансовых ресурсов во всех сферах финансовой системы.

¹ С ноября 2007 г. Федеральная служба по финансовому мониторингу Пила выведена из ведения Минфина России и стала подведомственной непосредственно Правительству Российской Федерации.
² Указ Президента Российской Федерации от 08.12.1992 № 1556 -О Федеральном казначействе».
³ Так, хотя в СССР единственным эмиссионным центром был Госбанк СССР, в названии купюр до 1990 г. сохранялись исторические названия купюр, связанные с наличием двух эмиссионных центров в XIX в.: казначейские билеты (до 5 руб.) и банкноты (от 5 руб. и выше).
⁴ При отсутствии на данной территории подразделения Центрального банка Российской Федерации — других кредитных организациях.
⁵ Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ».

(Материалы приведены на основании: А.Г. Грязнова. Е.В. Маркина Финансы. Учебник. 2-е изд. – М.:Финансы и статистика, 2012)