2.2 Финансовая политика Российской Федерации на современном этапе

Современная финансовая политика является составной частью экономической политики Российской Федерации, основные цели и задачи которой разрабатываются и реализуются Президентом РФ, исполнительными органами государственной власти РФ и утверждаются законодательными органами государственной власти РФ в ходе рассмотрения и утверждения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год.

Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления строят финансовую политику на соответствующей территории с учетом целей и задач финансовой политики Российской Федерации. Поскольку именно финансовая политика на федеральном уровне является определяющей по отношению к политике, проводимой на региональном и местном уровнях, этот факт обусловливает необходимость рассмотрения ее особенностей на современном этапе.

Финансовая политика Российской Федерации в настоящее время определяется положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основных направлений деятельности
Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2009-2011 годах»¹, Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год.

В соответствии с перечисленными документами современная финансовая политика Российской Федерации нацелена на формирование финансовой основы для «перехода от экспортно-сырьевой модели к инновационному социально ориентированному типу экономического развития, создания необходимых предпосылок для поддержания в долгосрочном периоде высоких темпов экономического роста и макроэкономической стабильности»² повышения благосостояния населения. В ее составе главное место отводится бюджетной политике, которая играет определяющую роль в формировании финансовой базы развития государства и обеспечении достойных условий жизни для его граждан. Через бюджетную систему РФ проходят средства, эквивалентные более трети ВВП, что позволяет обеспечить финансирование предоставления важнейших государственных и муниципальных услуг и выполнение возложенных на все органы государственной власти и органы местного самоуправления функций. В свою очередь бюджетная политика подразделяется на политику мобилизации доходов в бюджеты, политику в области расходов бюджетов и политику в сфере межбюджетных отношений.

Главной стратегической задачей бюджетной политики РФ на современном этапе является обеспечение условий для поддержания макроэкономической стабильности и долгосрочной сбалансированности бюджетной системы РФ при безусловном финансовом обеспечении проводимых в условиях перехода к новому типу экономического развития структурных реформ, нацеленных на повышение качества жизни населения и реализацию конкурентных преимуществ нашего государства в сферах энергетики, транспорта, аграрного сектора, переработки природных ресурсов и высокотехнологичных производств в мировой экономике. В связи с этим к основным задачам бюджетной политики РФ на среднесрочную перспективу относятся:
• активное использование долгосрочного и среднесрочного бюджетного планирования, позволяющего сформулировать стратегические приоритеты бюджетной политики государства исходя из целей и задач экономической политики, оценить объем необходимых финансовых ресурсов для их реализации, определить возможные источники этих ресурсов. Для осуществления этой задачи на практике предусматривается интегрирование краткосрочного, среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования, в ходе которого все составные части текущей бюджетной политики базируются на ориентирах, выработанных в ходе долгосрочного планирования. В свою очередь долгосрочные финансовые прогнозы должны регулярно корректироваться с учетом фактических условий развития экономики, изменения приоритетных задач и внешних факторов (темпов роста мировой экономики, ситуации на мировых рынках сырья, продовольствия
и капитала);
• внедрение программно-целевого метода в бюджетный процесс, предполагающего ориентацию бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов. Для реализации этого принципа необходимо разработать механизм перехода от системы управления бюджетными ресурсами к управлению результатами³. На текущем этапе следует обеспечить взаимосвязь между докладами о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, долгосрочными программами, ведомственными целевыми программами и обоснованиями бюджетных ассигнований. При этом каждая программа должна предусматривать конкретные цели ее реализации и показатели оценки их достижения на всех этапах осуществления программы с тем, чтобы своевременно вносить изменения или отказаться от ее реализации при невозможности достижения установленных целей. Кроме того, следует пересмотреть механизм формирования и реализации ведомственных целевых программ, которые должны в основном использоваться для реструктуризации и повышения эффективности исполнения расходных обязательств;
• повышение эффективности использования бюджетных средств, достигаемое как с помощью долгосрочного бюджетного планирования, которое позволяет предупредить необоснованный рост расходов бюджета, так и путем внедрения системы мониторинга эффективности расходов бюджета и оценки эффективности использования бюджетных средств, передаваемых государственным корпорациям, унитарным предприятиям и бюджетным учреждениям;
• завершение перехода от сметного финансирования бюджетных учреждений и прямого предоставления значительной части бюджетных услуг к принципу их оплаты в соответствии с получаемыми обществом результатами. Для реализации этой задачи проводится инвентаризация действующей сети получателей бюджетных средств с точки зрения соответствия их функций и задач государственным нуждам. Предполагается прежде всегоосуществить перевод на добровольной основе части бюджетных учреждений, в том числе функционирующих в сферах здравоохранения и образования, в иные организационно-правовые формы (в частности, в автономные учреждения), обладающие большей самостоятельностью в использовании финансовых ресурсов и получающие бюджетные средства за результаты своей деятельности, а также, при поэтапном сокращении бюджетной составляющей их финансирования, активно использовать государственные и муниципальные задания, многолетние государственные и муниципальные контракты, внедрить такие формы финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, как нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ ;
• повышение результативности государственной социальной политики, предусматривающее разработку и реализацию на всех уровнях бюджетной системы целевых программ, направленных на улучшение качества жизни социально незащищенных категорий граждан, в том числе за счет обеспечения доступности и качества государственного образования и здравоохранения, усиление адресности социальной помощи, сокращение дифференциации населения по уровню доходов и имущественной дифференциации;
• совершенствование механизма оплаты труда в бюджетной сфере, обеспечивающее соответствие уровня заработной платы работников этой сферы среднему уровню оплаты труда в коммерческом секторе соответствующей отрасли, повышение производительности труда и качества оказываемых бесплатных социальных услуг. В ходе реализации этой задачи предусматривается внедрение в российскую практику активно используемого за рубежом принципа оплаты труда по результатам, что, в свою очередь, предполагает разработку нормативов, обеспечивающих взаимосвязь заработной платы работников и результататов их деятельности, позволяющих оценить степень эффективности полученных результатов, а также использование разнообразных инструментов контроля эффективности деятельности работников бюджетной сферы;
• формирование механизмов привлечения частного, в том числе иностранного капитала, к осуществлению важнейших инфраструктурных проектов национального масштаба. Предполагается, что в средне- и долгосрочной перспективе одним из эффективных институтов взаимодействия государства и частного бизнеса станет создание государственно-частных партнерств с целью софинансирования проектов, связанных с развитием инфраструктуры для различных отраслей промышленности и повышением конкурентоспособности российского бизнеса.

Рассматривая отдельно составные части бюджетной политики Российской Федерации, следует остановиться на основных направлениях политики мобилизации денежных средств в бюджеты бюджетной системы РФ, основу которой составляет налоговая политика. Проведение в нашей стране налоговой реформы уже имеет определенные положительные результаты. К ее позитивным итогам можно отнести повышение собираемости налогов при снижении налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования
вследствие отмены оборотных налогов, снижения за последние годы ставки налога на прибыль с 35% до 20%, ставки НДС — с 20% до 18%, единого социального налога — с 38,5% до 26%, введения единой твердой ставки налога на доходы физических лиц (что в свою очередь способствовало снижению масштабов уклонения от уплаты налогов), создание условий для более низкой налоговой нагрузки на малый бизнес. Изменение подходов к налогообложению организаций, функционирующих в отдельных секторах экономики, смягчило различия в инвестиционной привлекательности отраслей, создало условия для стимулирования инновационной деятельности и диверсификации экономики.

Основная цель современной налоговой политики — дальнейшее совершенствование налоговой системы, которая должна быть необременительной для субъектов хозяйствования как по уровню изъятия доходов в форме налоговых платежей, так и в части процедур расчета и уплаты налогов, упорядочения налоговой отчетности и налоговых проверок; справедливой и одинаковой для нсех экономических агентов; благоприятной для инвестиционной активности и развития бизнеса.

В среднесрочной перспективе налоговая политика, обеспечивая необходимый для выполнения расходных обязательств объем доходов бюджетов, должна создавать благоприятные условия для модернизации экономики, осуществления инвестиций в создание новых производств и повышение производительности труда, а также стимулы для инвестиций граждан и организаций в об разование, здравоохранение, улучшение жилищных условий и добровольное пенсионное страхование.

Для реализации поставленных задач в рамках проведения налоговой политики в ближайшее время предполагается:

постепенное реформирование единого социального налога (ЕСН), направленное на предотвращение дальнейшего снижения эффективной налоговой ставки, а с 2010 г. замена ЕСН страховыми взносами, уплачиваемыми работодателями в государственные внебюджетные фонды;
совершенствование налогообложения добычи нефти в части изменения критериев предоставления налоговых каникул и применения территориального понижающего коэффициента к ставке налога на добычу полезных ископаемых;
повышение эффективности налога на прибыль организаций, в том числе в части принятия к вычету расходов на цели образования с учетом потребности работодателя в квалифицированной рабочей силе, а также на цели здравоохранения, пенсионного обеспечения и оплату процентов по ипотечным кредитам сотрудников соответствующих организаций;
постепенное повышение ставок акцизов с целью придания большей значимости этому виду налоговых доходов в составе доходов бюджетов;
совершенствование процедур исчисления и возмещения налога на добавленную стоимость (НДС), установление равных условий для организаций независимо от их организационно-правовой формы при применении освобождения от налогообложения НДС социально значимых услуг и расширение перечня освобождений от налогообложения этим налогом некоторых дополнительных видов услуг в области социального обслуживания и культуры;
повышение эффективности социальных налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц;
проведение мероприятий по повышению качества налогового администрирования, включая устранение административных барьеров, препятствующих добросовестному исполнению налоговых обязанностей, эффективное использование инструментов, противодействующих уклонению от уплаты налогов.

Текущая политика в области расходов бюджетов в настоящее время характеризуется отраслевой направленностью, что обусловлено выделением в составе экономики ряда отраслей, развитие которых.на современном этапе имеет первостепенное значение. К ним относятся образование, здравоохранение, транспорт, национальная оборона. Эти отрасли могут успешно развиваться только в условиях высоких темпов роста экономики, эффективной инвестиционной и долговой политики государства, что непосредственно влияет на содержание задач политики в области расходов бюджетов. В настоящее время задачами этой составляющей бюджетной политики являются:
в образовании:
• расширение практики программно-целевого планирования бюджетных и внебюджетных средств, направляемых на развитие образования;
• планирование расходов федерального бюджета на финансирование высшего профессионального образования с учетом прогнозов потребности в соответствующих специалистах на рынке труда. В соответствии с Программой антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г. предполагается финансирование «бюджетных мест» по наиболее востребованным техническим специальностям и снижение объема бюджетного финансирования по специальностям в области экономики и управления, гуманитарных наук;
• адресный характер предоставления стипендий студентам;
• постепенное замещение финансирования текущего содержания сети учреждений профессионального образования финансированием конкретных образовательных услуг, оказываемых населению;
• активное использование системы образовательных субсидий и кредитов при усилении государственной поддержки студентов в условиях экономического спада, в том числе за счет установления низкого процента по кредиту (в 2009 г. — не более 11,5% в год)⁵ и возможной фиксации платы за получение образования в рублях на весь период обучения для студентов, обучающихся с полным возмещением затрат;
• выработка оптимального механизма софинансирования учреждений начального и среднего профессионального образования за счет средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников;
в здравоохранении:
• вывод из системы государственного финансирования медицинских учреждений, не обеспеченных государственными заданиями;
• переход от сметного принципа финансирования медицинских учреждений к оплате за оказанный объем и качество медицинской помощи на основе утверждения стандартов медицинских услуг;
• создание механизма государственно-частного партнерства в области финансирования платных медицинских центров;
• предоставление государственной финансовой поддержки в строительстве медицинских центров при крупных организациях, в которых будет осуществляться полное медицинское обслуживание сотрудников организации и их семей;
в транспортной отрасли:
• определение приоритетных объектов финансирования за счет бюджетных средств и привлечение частных инвестиций в отрасль для дальнейшего развития транспортной инфраструктуры;
• стимулирование спроса на услуги транспортного комплекса, техническое перевооружение и приобретение современных транспортных средств, в том числе за счет государственных инвестиций в строительство и развитие объектов транспортной инфраструктуры и привлечения внебюджетных средств при софинансировании таких объектов;
в оборонном комплексе:
• расширение практики предоставления инвестиционного налогового кредита организациям оборонно-промышленного комплекса (ОПК) при выполнении гособоронзаказа;
• повышение эффективности государственной финансовой поддержки организаций ОПК в форме предоставления субсидий из федерального бюджета;
• создание прозрачной системы финансирования Вооруженных Сил РФ с целью эффективного контроля за целевым использованием бюджетных средств, направляемых на финансирование национальной обороны;
в инвестиционной сфере:
• определение стратегических приоритетов государственной инвестиционной политики и финансирование федеральных целевых программ, направленных на реализацию крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, которые позволят обеспечить инновационное развитие экономики;
• стимулирование частных инвестиций в инновационные проекты, в том числе путем предоставления государственной поддержки реализации программ инновационного развития компаний, финансовой поддержки реализации программ технологического перевооружения организаций и т.д.;
• повышение эффективности механизма ответственности государственных заказчиков и соответствующих должностных лиц за достижение целей федеральных целевых программ в инновационной сфере;
в области управления государственным долгом Российской Федерации:
• последовательное снижение объема государственного долга РФ и величины процентных расходов федерального бюджета путем проведения эффективной политики по минимизации стоимости обслуживания долга на основе удлинения срока заимствований, снижения доходности по государственным ценным бумагам, использования возможностей досрочного погашения долговых обязательств при сохранении высокого кредитного рейтинга России и обеспечении своевременного и полного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами.

Современная политика в сфере межбюджетных отношений реализуется в соответствии с положениями Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года и Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 23 июня 2008 г. «О бюджетной политике в 2009-2011 годах». Стратегическими задачами политики в сфере межбюджетных отношений являются: предоставление гражданам независимо от места их проживания равного доступа к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям; создание условий для заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в оценке и использовании налогового потенциала соответствующей территории и для эффективной реализации закрепленных за ними полномочий. Для решения перечисленных задач в сфере межбюджетных отношений н ближайшее время необходимо реализовать следующие меры:
• оптимизировать механизм предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета с учетом использования передовых принципов организации бюджетного процесса на региональном уровне, в том числе принципа бюджетирования, ориентированного на результат;
• провести дальнейшее выравнивание бюджетной обеспеченности по основным социальным гарантиям; • сформировать стимулы к повышению качества управления
региональными и муниципальными финансами;
• укрепить бюджетную дисциплину и разработать механизм обеспечения ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за проводимую бюджетную политику, выполнение финансовых обязательств перед населением, бюджетными учреждениями, кредиторами⁶.

Важной составной частью финансовой политики Российской Федерации на современном этапе является политика в области государственного социального страхования, которая связана с функционированием государственных внебюджетных фондов, обеспечивающих реализацию обязательного пенсионного страхования, обязательного медицинского страхования и социальную защиту населения при временной нетрудоспособности. Эффективная реализация этой составляющей финансовой политики в первую очередь влияет на социальное развитие общества, улучшение условий жизни и благосостояние населения⁷. В настоящее время социальная политика должна обеспечить формирование условий для роста экономики государства, что обусловливает необходимость решения следующих основных задан политики в области государственного социального страхования и в целом социальной защиты населения:
• повышение эффективности социальной поддержки отдельных групп населения, в том числе путем усиления адресности региональных программ государственной социальной помощи, совершенствования процедур проверки нуждаемости граждан, внедрения современных социальных технологий оказания помощи, в том числе системы социальных контрактов;
• поддержание финансовой устойчивости системы социального страхования, что предусматривает сохранение стабильности доходов государственных социальных внебюджетных фондов в условиях замены единого социального налога страховыми взносами, уплачиваемыми работодателями и работниками, с целью достижения уровня пенсий, обеспечивающих достойный уровень жизни⁸, предоставления качественной медицинской помощи и социальных выплат по временной нетрудоспособности;
• формирование устойчивого механизма пенсионного обеспечения, рассчитанного на длительную перспективу, что на текущем этапе предполагает упорядочение источников финансирования пенсий, развитие негосударственного пенсионного обеспечения, более эффективное управление пенсионными накоплениями;
• осуществление поэтапного перехода на одноканальную модель финансирования медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования, предусматривающую перенос основной нагрузки финансирования медицинских учреждений с бюджетных источников на организации и работающее население — плательщиков страховых взносов;
• повышение эффективности системы государственной поддержки семьи, в том числе за счет дальнейшего развития системы предоставления пособий, связанных с рождением и воспитанием детей;
• использование механизма софинансирования социальных ныплат за счет бюджетов бюджетной системы РФ, средств работодателей и работников, что будет способствовать поддержанию стабильности финансовой базы реализации социальных гарантий населению;
• применение методов финансирования учреждений социальной сферы по принципу «деньги следуют за потребителем», который предполагает использование принципов нормативноподушевого финансирования, применение страховых механизмов мобилизации финансовых ресурсов в социальную сферу и использование государственного социального заказа;
• законодательное урегулирование порядка финансирования иыплат накопительной части трудовой пенсии и досрочного пенсионного обеспечения по условиям труда;
• усиление контроля за целевым и эффективным расходованием средств государственных внебюджетных фондов, совершенствование системы регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования пенсионных накоплений.

Практическое осуществление указанных задач политики в области государственного социального страхования позволит обеспечить социальную стабильность общества и социальную защиту малообеспеченных и нетрудоспособных слоев населения и последовательно реализовывать государственные социальные гарантии, установленные в Конституции РФ.

Рассмотрев основные цели и задачи финансовой политики Российской Федерации на современном этапе, следует отметить, что ее успешная реализация непосредственно зависит от последовательного проведения намеченных реформ, способности быстро реагировать на изменение условий экономического развития с целью корректировки тактических направлений финансовой политики, а также от своевременного отражения ее направлений и особенностей реализации в правовой базе и элементах финансового механизма.

¹ Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 23 июня 2008 г. «О бюджетной политике в 2009-2011 годах».
² См. п. 1.3, 1.4, 4.2 Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
³ Последнее предусматривает замену финансирования затрат государственных и муниципальных унитарных предприятий и бюджетных учреждений на финансирование целевых программ, конкурсные принципы распределения бюджетных ресурсов, расширение практики привлечения негосударственных организаций к выполнению услуг, финансируемых за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ.
⁴ Подробнее см.: Бюджетную стратегию РФ на период до 2023 года.
⁵ См.: Пункт 3 Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год.
⁶ Подробно о совершенствовании межбюджетных отношений в РФ см. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 23 июня 2008 г. «О бюджетной политике в 2009-2011 годах».
⁷ В настоящее время долгосрочная политика в области государственного социального страхования и социальной защиты населения определяется положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Бюджетной стратегии РФ на период до 2023 года.
⁸ Согласно рекомендации Международной организации труда коэффициент замещения для трудовой пенсии, определяемый как соотношение между начальным уровнем пенсий и уровнем оплаты труда работника перед имходом на пенсию, должен составлять не менее 40% (в России в 2007 г. коэффициент замещения составлял 23%).

(Материалы приведены на основании: А.Г. Грязнова. Е.В. Маркина Финансы. Учебник. 2-е изд. – М.:Финансы и статистика, 2012)